O histórico normativo do consórcio: de 1967 à Resolução BCB nº 285/2023

O sistema de consórcio brasileiro tem origem prática anterior à sua regulamentação. Surgiu, segundo registra a Associação Brasileira de Administradoras de Consórcios (ABAC), em iniciativas espontâneas de grupos de amigos — particularmente funcionários do Banco do Brasil, em Brasília — que se reuniam para adquirir veículos em uma época de alta inflação e ausência de crédito acessível.

Da prática informal à regulamentação rigorosa, percorreu-se um caminho de quase seis décadas. Neste artigo, ofereço panorama desse percurso normativo — desde a primeira Resolução do Conselho Monetário Nacional, em 1967, até o atual arcabouço regulatório consolidado entre 2022 e 2026.

Trata-se, mais do que mera retrospectiva histórica, de exercício útil para compreender por que o consórcio brasileiro chegou ao patamar de robustez institucional que hoje apresenta.

1967 — A Resolução CMN nº 67

O primeiro normativo de que se tem registro foi a Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 67, de 1967. Embora não tenha utilizado a palavra "consórcio", a Resolução normatizou os depósitos que objetivassem coleta de poupanças para autofinanciamento da aquisição de bens móveis.

Já naquele texto, era possível identificar a preocupação do Estado com a higidez dos fundos coletados — preocupação que, como veremos, atravessou toda a evolução normativa do setor. A Resolução determinava, por exemplo, que os recursos arrecadados fossem depositados em conta separada da do administrador, e que a fiscalização se desse mediante designação de representantes junto às instituições financeiras.

1971 — Lei nº 5.768

Diante do desenvolvimento desenfreado do sistema de consórcios e dos lesados pela má gestão dos fundos, em 20 de dezembro de 1971 foi promulgada a Lei nº 5.768, que dispunha sobre a distribuição de prêmios por sorteio, vale-brinde e concurso, mas também tratou da proteção à poupança popular.

A Lei conferiu ao Ministério da Fazenda a competência de autorizar e normatizar as operações de consórcio. Curiosamente, embora a competência regulatória fosse do Ministério da Fazenda, outorgou-se ao Banco Central a possibilidade de intervir nas administradoras e decretar liquidação extrajudicial. Já naquela época, os diretores das administradoras eram considerados depositários das quantias recebidas — princípio que se mantém até hoje na Lei 11.795/2008.

1972 — Decreto nº 70.951

Em agosto de 1972, foi promulgado o Decreto nº 70.951, que transferiu à Secretaria da Receita Federal a competência para autorizar a constituição e o funcionamento dos consórcios. Esse Decreto estabeleceu critérios mínimos para o regulamento de consórcio, fixou percentuais máximos de taxa de administração (12% para bens até 50 salários mínimos, 10% para valores superiores), e definiu regras operacionais como número máximo de participantes, prazo de duração e proibição de conversão da carta de crédito em dinheiro.

1987–1989 — Portarias do Ministério da Fazenda

Sob o regime do Decreto 70.951/72, foram editadas diversas Portarias do Ministério da Fazenda. Destacam-se duas: a Portaria nº 330, de 23 de setembro de 1987, e a Portaria nº 190, de 27 de outubro de 1989.

A Portaria nº 330/87 teve papel relevante ao restabelecer regras originais do sistema, distorcidas por Portarias anteriores. Estabeleceu requisitos para a constituição de grupos, exigências de capacidade financeira e gerencial das administradoras, e a possibilidade de cobrança de fundo de reserva. Já a Portaria MF nº 190/89, que repetiu, com pequenas variações, as disposições da Portaria 330/87, teve a importância de cristalizar o primeiro conceito formal de consórcio, em redação que permaneceu praticamente intacta por décadas.

1990–1991 — Crise e suspensão

Em agosto de 1990, diante do confisco das poupanças praticado no Plano Collor, a Portaria MF nº 473 suspendeu a concessão de autorizações para novas administradoras e proibiu a formação de novos grupos de automóveis, utilitários e imóveis. Foi um dos momentos mais difíceis da história do consórcio no Brasil, paralisando praticamente todo o sistema.

1991 — A transferência ao Banco Central

Em 31 de janeiro de 1991, o Presidente Fernando Collor editou Medida Provisória, posteriormente convertida na Lei nº 8.177/91, que transferiu ao Banco Central do Brasil as competências de regulamentação, autorização, fiscalização e aplicação de penalidades sobre o sistema de consórcios. Foi marco fundamental.

Como observou Fábio Ulhoa Coelho, de início a transferência não significou mudança substancial — o Banco Central manteve a política do Ministério da Fazenda, de disciplinar exaustivamente a operação. Mas, com o tempo, o Banco Central trouxe rigor técnico e estabilidade regulatória que o setor não havia conhecido antes.

As primeiras Circulares do BACEN

No exercício de sua nova competência, o Banco Central editou diversas Circulares relevantes:

• Circular nº 1.983/1991 — alterou disposições da Portaria MF nº 190/89 sobre certificado de autorização e forma de entrega do bem

• Circular nº 2.071/1991 — estabeleceu obrigatoriedade de envio mensal de informações pelas administradoras

• Circular nº 2.163/1992 — regulamentou autorização, transferência de controle, cisão, incorporação e fusão das administradoras

• Circular nº 2.196/1992 — instituiu a carta de crédito como forma de entrega ao consorciado contemplado

1994–1996 — Nova suspensão

Em 1994, com a estabilização econômica promovida pelo Plano Real e o consequente aumento exponencial de consumo, o Banco Central editou a Circular nº 2.496, novamente suspendendo concessões de autorização, restringindo prazos de duração de grupos e vedando a contemplação por lance. As restrições só seriam gradualmente revertidas nos anos seguintes, com as Circulares 2.627/1995 e 2.719/1996.

1997 — Circular BACEN nº 2.766

Com a retomada das operações, o Banco Central editou, em 3 de julho de 1997, a Circular nº 2.766, que dispôs sobre a constituição e o funcionamento de grupos de consórcio de bens móveis, imóveis e serviços turísticos. Foi normativo de consolidação, que revogou um conjunto de Circulares anteriores e reforçou conceitos centrais do sistema.

Foi nessa Circular que se cristalizou, por exemplo, a regra de que "o interesse do grupo prevalece sobre os interesses individuais dos consorciados" — princípio que viria a ser positivado pela Lei 11.795/2008 em seu art. 3º, § 2º.

2008 — A Lei nº 11.795

Reconhecendo a importância do sistema e a necessidade de uma lei específica, a Constituição Federal de 1988 estabelecera, em seu art. 22, XX, competência privativa da União para legislar sobre consórcios. Após anos de tramitação do Projeto de Lei nº 533/2003, foi promulgada, em 8 de outubro de 2008, a Lei nº 11.795 — conhecida como Lei de Consórcios.

A justificativa para a edição da Lei foi pautada na preocupação do legislador com o desconhecimento do Poder Judiciário e dos órgãos de defesa do consumidor sobre as especificidades do contrato de consórcio. Esses órgãos, com frequência, interpretavam o consórcio à luz da Teoria Geral dos Contratos e do CDC, sem considerar as particularidades do sistema. A Lei buscou superar essa distorção ao estabelecer princípios próprios, auto-aplicáveis, com função normativa.

A Lei é composta por 49 artigos, divididos em oito capítulos, que cobrem desde os conceitos fundamentais até o regime de penalidades e a administração especial das administradoras.

2009 — As Circulares de regulamentação da Lei

Dentro da vacatio legis da Lei 11.795/2008, o Banco Central editou duas Circulares fundamentais:

• Circular nº 3.432/2009 — dispôs sobre a constituição e o funcionamento dos grupos de consórcio

• Circular nº 3.433/2009 — dispôs sobre a autorização para funcionamento, transferência de controle, fusão, cisão e incorporação das administradoras

Essas duas Circulares regeram o sistema por mais de uma década. Foram, em seu tempo, os normativos centrais do consórcio brasileiro.

2020–2026 — A grande reforma regulatória

Entre 2020 e 2026, o sistema regulatório do consórcio passou por reforma profunda. As Circulares de 2009 foram sucessivamente revogadas e substituídas por Resoluções BCB. Esse processo merece destaque pela sua amplitude:

Os principais normativos atuais

• Resolução BCB nº 28/2020 — ouvidoria (substitui Circulares 3.501 e 3.503/2010)

• Circular BCB nº 3.978/2020 — PLD/FT (substitui Circular 3.461/2009)

• Resolução BCB nº 65/2021 — compliance (substitui Circular 3.685/2017)

• Resolução BCB nº 85/2021 — segurança cibernética e computação em nuvem

• Resolução BCB nº 92/2021 — COSIF

• Resolução BCB nº 93/2021 — auditoria interna (substitui Circular 3.856/2017)

• Resolução BCB nº 130/2021 — auditoria independente

• Resolução BCB nº 131/2021 — processo administrativo sancionador (substitui Circular 3.857/2017)

• Resolução BCB nº 155/2021 — relacionamento com clientes

• Resolução BCB nº 233/2022 — processos de autorização (substitui parte da Circular 3.433/2009)

• Resolução BCB nº 234/2022 — constituição e funcionamento das administradoras (substitui parte da Circular 3.433/2009)

• Resolução BCB nº 260/2022 — controles internos

• Resolução BCB nº 285/2023 — constituição e funcionamento dos grupos (substitui Circular 3.432/2009)

As principais inovações do regime atual

A reforma de 2020–2026 não foi mera substituição de nomenclatura. Trouxe inovações materiais relevantes:

Substituição do registro cartorário pela publicidade digital

Sob a Circular 3.432/2009, o regulamento do consórcio devia ser registrado em cartório de títulos e documentos. A Resolução BCB nº 285/2023 substituiu essa exigência: o contrato-padrão passou a ser obrigatoriamente disponibilizado no sítio eletrônico da administradora, com histórico de alterações. É medida que reduz custos operacionais e amplia a transparência.

Assembleias virtuais e voto por correspondência

A Resolução BCB nº 285/2023, com a redação dada pela Resolução nº 362/2023, admitiu expressamente a realização de assembleias virtuais e o voto por correspondência (física ou eletrônica). É inovação maior, que se aplica inclusive aos grupos constituídos antes de 1º de julho de 2024.

Liberação ao consorciado falecido via lance

Conforme tratamos em artigo próprio, o art. 14 da Resolução BCB nº 285/2023 trouxe inovação relevantíssima: no falecimento de consorciado com seguro prestamista vinculado, o valor pago pela seguradora deve ser considerado lance vencedor na primeira assembleia subsequente. Trata-se de solução que preserva a isonomia entre os consorciados, ao mesmo tempo em que tutela o consorciado falecido e seus dependentes.

Critério objetivo para exclusão

O cancelamento da contemplação por inadimplemento, antes regulado pelo art. 10 da Circular 3.432/2009, foi superado. A Resolução BCB nº 285/2023 passou a tratar a matéria sob o regime de exclusão, com critério objetivo: três prestações consecutivas em atraso (art. 32, II). É solução que confere maior segurança jurídica tanto ao consorciado quanto à administradora.

O significado dessa evolução

Examinada em perspectiva histórica, a evolução normativa do consórcio brasileiro revela amadurecimento institucional notável. Saímos de uma Resolução do CMN, em 1967, que sequer usava a palavra "consórcio" — para um arcabouço regulatório composto por dezenas de normas específicas, que cobrem desde a constituição das administradoras até as menores rotinas operacionais dos grupos.

Não se trata, contudo, de burocratização excessiva. Trata-se de proteção sistêmica. Cada Resolução, cada Circular, cada artigo tem fundamento na proteção do consorciado e na higidez do sistema. É essa robustez regulatória que faz do consórcio brasileiro um dos sistemas de captação coletiva mais bem regulados do mundo.

Conclusão

Conhecer a evolução normativa do consórcio é compreender por que o sistema chegou ao patamar atual. É compreender, também, por que o consórcio merece tratamento jurídico próprio, não confundido com financiamento bancário, com investimento financeiro tradicional ou com qualquer outra forma de captação.

A regulação atual é fruto de quase seis décadas de aprendizado. As Circulares de 2009 foram, em seu tempo, evolução em relação às Portarias anteriores. As Resoluções de 2020-2026 são, hoje, evolução em relação às Circulares de 2009. É processo contínuo, que tende a se aprimorar à medida que o setor evolui.

Para o consorciado, a recomendação é simples: confie no sistema, mas conheça-o. Para a administradora, é igualmente simples: cumpra a regulação rigorosamente. Para o operador do direito, mais relevante ainda: estude o consórcio à luz de sua história e de sua especificidade — sob pena de aplicar a ele soluções jurídicas inadequadas, que terminam, no fim, por prejudicar aqueles que o sistema deveria proteger.